Євген Перелигін: “Приєднання ЄС до Конвенції з прав людини залишається пріоритетом №1 в правовому просторі Європи”

Однією з найбільш гострих проблем залишається питання участі ЄС в роботі Комітету міністрів. Цей орган, проводить спеціалізовані засідання щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини...

Наприкінці 2009 року лідери Європейського Союзу на саміті в Лісабоні разом з новою Лісабонською угодою ЄС, схвалили рішення про приєднання до Європейської Конвенції з прав людини – головного загальноєвропейського документу в цій сфері та юридичної бази, на якій працює Європейський суд з прав людини. З того часу переговори про приєднання між ЄС в особі Європейської комісії та країнами-членами Ради Європи тривають, хоча поки і не принесли суттєвих результатів.

Україна була залучена до переговорного процесу від самого його початку, що створюю дотаткові можливості для офіційного Києва. Якщо дотепер Україна переважною мірою приєднувалася до вже створених раніше Конвенцій та інших міжнародних документів, то зараз Київ сам бере участь у закладенні нових підвалин правового поля в Європі. Разом з тим, процес переговорів не став ні легким, ні швидким: занадто далеко розійшлися шляхи правників Євросоюзу та Ради Європи за останні понад 60 років. Складнощі в процесі зближення позицій навіть дали підстави для заяви Генерального секретаря Ради Європи Торбйорна Ягленда під час виступу 22 січня на сесії Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) про те, що переговори фактично зайшли в тупик.

Представник України в Комітеті з питань прав людини Ради Європи Євген Перелигін погодився розповісти проекту “УНІАН – Новини ЄС” про виявлені проблеми, можливі шляхи їх подолання та сподівання на майбутнє одразу по завершенню четвертого раунду переговорів, який співпав у часі з сесією ПАРЄ.

Євгене Юрійовичу, давайте розпочнемо з самого початку. Навіщо Європейському Союзу приєднуватися до Конвенції з прав людини? Складається враження, що в цілому, в країнах ЄС ситуація з правами людини і так набагато краще, ніж, скажімо, в Україні, Білорусі чи Азербайджані. Більше того, всі країни-члени ЄС є водночас і членами Ради Європи, тож підпадають під усі процедури діяльності організації, в тому числі можуть стати об’єктом ретельного моніторингу з боку ПАРЄ та інших органів Ради ЄС?

Так, все це – правда. Однак, давайте не забувати, що одним з найважливіших надбань Ради Європи є створення спільного правового простору шляхом застосування механізму європейських конвенцій. Разом з тим, в цьому просторі все ще є прогалини. І одна з них полягає в тому, що європейське законодавство, так зване acquis communautaire, а також його імплементація  європейськими інституціями та країнами-членами поки ще не підпадають під захист Європейської конвенції з прав людини.  На практиці це означає, що сьогодні громадянин ЄС позбавлений можливості оскаржити в Європейському суді з прав людини у Страсбурзі порушення своїх прав європейськими інституціями, або ж в результаті неправильного застосування законодавства Євросоюзу країнами-членами.

Це чудово розуміють і в Європейському Союзі, і в Раді Європи, а тому і було вирішено, що задля цього ЄС має приєднатися до Європейської конвенції з прав людини. Після відповідного рішення лідерів ЄС в 2009 році, Комітет міністрів Ради Європи доручив Комітету з питань прав людини Ради Європи підготувати проект угоди про приєднання ЄС до Конвенції. Протягом 2010 і 2011 років в рамках Комітету працювала робоча група, яка складалася з 7 країн, що не є членами ЄС, та з семи країн-членів ЄС. Ця група підготувала проект такої угоди, який і був переданий Європейській комісії.

Але на жаль, проект викликав багато питань. Як  пояснюють  представники Єврокомісії, окремі положення проекту не відповідали законодавству ЄС та практиці його застосування.

Саме тому, майже рік тому був створений новий формат (я називаю його другим етапом чи навіть другою спробою підготувати таку угоду), який складається з представників усіх 47-ми країн Ради Європи та Єврокомісії. Станом на сьогодні ми провели вже чотири раунди переговорів, і в квітні має відбутися заключний, п’ятий раунд.

В чому полягають основні проблеми, що виникли під час переговорів?

Таких проблем кілька. Перша з них випливає з  природи Європейського союзу, як наднаціонального об”єднання держав, та самої Конвенції, яка була написана для держав-членів Раді Європи. Тому, в багатьох її положеннях чітко визначено обов”язки для Держави, але ж Європейський Союз не є державою. І це означає, що нам потрібно не тільки змінити термінологію в самій Конвенції, але і надати застосування положень  Конвенції для об”єднання держав. 

Так, наприклад в Конвенції застосовується  поняття “національна безпека”, правова природа якого цілком зрозуміла по відношенню до держави.   В той же час  Євросоюз у сфері безпеки діє через спільну зовнішню та безпекову політику. Є і інші юридичні питання, які випливають з того, що ЄС не є державою, і не має всіх традиційних атрибутів держави. Тож, від самого початку стало зрозумілим, що без змін в самому тексті Конвенції не обійтися. Разом з тим, ми домовилися, що такі зміни повинні бути мінімальними, щоб зберегти природню суть Конвенції, розробленої саме для європейських держав більше 60 років тому. Водночас нам вдалося домовитися, що Конвенція буде доповнена юридично зобов’язуючим “Договором про приєднання Європейського Союзу”, який стане її невід’ємною частиною. Питання ж термінології та особливості застосування будуть викладенні в окремій пояснювальній доповіді.

Отже, формат документу визначено, а що зі змістом?

В змістовній частині також є кілька питань. Так, зрозуміло, що Євросоюз має стати стороною Конвенції, разом з тим, він не може бути членом Ради Європи, як це передбачено статутними документами для всіх країн-учасниць Європейської конвенції з прав людини. Тобто, на практиці це означає, що ЄС не братиме участі в роботі таких керівних органів Ради Європи, як Парламентська Асамблея та Комітет міністрів. Разом з цим, і Комітет міністрів, і Парламентська Асамблея відіграють досить важливу роль в забезпеченні реалізації Конвенції. А відтак, перед нами постала нова проблема: як забезпечити участь Євросоюзу в роботі цих органів під час розгляду  питань, що стосуються реалізації Конвенції з прав людини.

Найпростішим, як з’ясувалося стало вирішення питання участі ЄС в роботі Парламентської Асамблеї. Як відомо, основною функцією ПАРЄ в забезпеченні реалізації Конвенції є обрання суддів Європейського суду з прав людини. Таким чином, ЄС має брати участь в цій процедурі і направляти для цього парламентську делегацію. І вже його внутрішня проблема, яким чином формувати делегацію.

Кілька питань виникло і безпосередньо щодо суддів. Так, в країнах-членах Ради Європи процедура висунення кандидатів на посаду судді відбувається через проведення національних конкурсів, а як відбуватиметься в ЄС?

Суддя від країни-члена бере участь в розгляді справ проти інших країн та в різних форматах роботи суду. Чи повинен отримати такі самі права суддя від ЄС? Втім, всі ці питання зараз обговорюються за безпосередньої участі представників Європейського  суду з прав людини.

Однією з найбільш гострих проблем залишається, на мою думку, питання участі ЄС в роботі Комітету міністрів. Цей орган, як відомо, крім регулярних засідань з усього спектру діяльності Організації  проводить також спеціалізовані засідання, присвячені виконанню рішень Європейського суду з прав людини. Відповідно, в таких засіданнях після приєднання до Конвенції має брати участь і Євросоюз. І не лише брати участь, але й голосувати. Разом з тим, Лісабонська угода Євросоюзу визначає, що з питань зовнішньої політики Євросоюзу всі країни-члени мають голосувати консолідовано. Таким чином, це фактично унеможливить  в рамках моніторингового механізму Комітету міністрів щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини схвалення рішень проти ЄС, оскільки Євросоюз матиме блокуючий пакет голосів: станом на сьогодні це 28 (27 країн-членів ЄС плюс представник Єврокомісії) з 48, а з липня, після приєднання Хорватії, 29 з 48.

Проблема дійсно виглядає серйозною. Чи вдалося знайти для неї певні рішення?

Скажу відверто, рік дискусії стосовно процедури голосування поки не дав ніякого результату. Чому? Тому що ми не можемо виписувати ситуацію для сьогодення, ми маємо її виписати раз і назавжди. Разом з тим процес розширення ЄС  триває і, я сподіваюсь, буде продовжено, тому невідомо, скільки країн завтра будуть членами ЄС, адже за Хорватією очікуються інші. Тому написати, наприклад, що для схвалення рішення потрібно 35 голосів неможливо. В такій ситуації знайти формулу, яка б дозволила запобігти навіть теоритичній можливості блокування Євросоюзом рішень, що можуть бути не на його користь, є надскладним завданням.

Більше того, є різні типи рішень, які вимагають різних результатів голосування: просту більшість голосів, подвійну більшість (більшість від присутніх та від загальної кількості), дві третини голосів, три чверті... І як вирішувати це?

Є і різні варіанти рішень Комітету міністрів з питань виконання рішень Європейського суду: є заключна резолюція, є проміжна резолюція, а є і можливості дружнього  врегулювання.

І зрештою ще одна проблема. Якщо дозволити ЄС, як стороні Конвенції, брати участь в засіданні Комітету міністрів з правом голосу, то виникає прецедент, коли інші країни, які є сторонами інших конвенцій Ради Європи, а таких країн багато, це і Мексика, і Японія, і Корея, можуть ставити питання про свою участь у Комітеті міністрів під час розгляду питань функціонування  конвенцій, до яких вони приєдналися. Тобто, юридично виникає безліч питань.

Ви кажете, що рік переговорів поки не дав результатів. Але ж, очевидно, що певні пропозиції для вирішення проблеми голосування в Комітеті міністрів надходили?

Так, ЄС, наприклад, пропонував для прийняття певних рішень Комітету міністрів створювати  спеціальну групу “мудрих людей”, які б формували рішення  в Комітеті міністрів на основі своєї оцінки позиції ЄС з тих чи інших питань для голосування, тобто групи, яка відігравала б роль певного посередника. Однак така пропозиція суперечить статуту Ради Європи, оскільки жодна група не може ні підміняти Комітет міністрів, ні впливати на його політичну роль.

На жаль, ця проблема – не остання. Наступна група питань стосується процедури розгляду складних позовів. Що я маю на увазі? Права людини можуть бути порушені, як прийняттям інституціями ЄС тієї чи іншої Директиви, так і неправильним застосуванням положень нормативних актів ЄС країною-членом. Таким чином, у випадку позову до Європейського суду з прав людини на країну-члена або інституції ЄС, суд може долучати когось з них в якості співвідповідача. Проблема виникла через різне тлумачення представниками Євросоюза і країн-нечленів прийняття рішення про виклик співвідповідача: Єврокомісія не виступає проти можливості залучення співвідповідача, однак вважає, що рішення про таке залучення має схвалювати Комісія разом з країною-членом ЄС, а ми наполягаємо на тому, що таке рішення може схвалювати виключно Європейський суд.

На скільки я розумію, громадянин ЄС після приєднання Євросоюзу до Конвенції, зможе подавати позов до Європейського суду з прав людини лише у випадку, якщо програє справу у суді Європейського Союзу в Люксембурзі. Тож чи не може питання визначення співдоповідача вирішуватися судом Євросоюзу?

Щодо суду Європейського Союзу в Люксембурзі, тут теж не все просто.  Суд Європейського Союзу є останньою судовою інстанцією і його рішення з проблематики функціонування законодавства ЄС є остаточним. Разом з тим, до Європейського суду з прав людини можна звертатися лише тоді, коли вичерпані всі національні, а в даному випадку, європейські судові можливості. Тож, у такій ситуації  рішення суду Європейського Союзу в Люксембурзі фактично вже стає неостаточним. Над тим, яким чином подалати зазначену колізію ми зараз і працюємо.

До речі, має бути забезпечена можливість залучення ЄС в якості співвідповідача і для громадянина країни, що не є членом ЄС . Це  важливо в ситуації, коли можуть бути порушені права громадянина через розповсюдження на країну-нечлена норм Євросоюза в результаті уладення тих чи інших угод (наприклад, входження країни-нечлена ЄС до Шенгенського простору або до Дублінської угоди про надання притулку).

Давайте повернемося до останнього, четвертого раунду переговорів. Що відбулося на ньому, і чи з’явився у вас певний оптимізм щодо ходу переговорів?

Серед позитивів цього раунду я б назвав той факт, що нам всім, країнам, які не є членами ЄС, вдалося узгодити спільну позицію на переговорах. Тобто, якщо раніше кожен представляв виключно свою точку зору  в переговорах з Єврокомісією, то зараз, за ініціативи низки держав, в тому числі і України, ми маємо спільну позицію. І цю позицію ми представили 22 січня колегам з Європейської комісії.

В цьому документі зібрані всі проблемні питання, а також можливі варіанти вирішення цих проблем. ЄС взяв наш документ до розгляду, і вже видав першу реакцію. В багатьох питаннях, менш важливих, технічного та юридичного характеру ЄС продемонстрував готовність до компромісу.

Разом з тим, по багатьох проблемах, в тому числі і тих, які я перерахував, в ході цього раунду успіху досягти не вдалося. Але всі представники в своїх заключних промовах висловлювали оптимізм на наступне засідання. Тобто, певною мірою знайшла підтвердження приказка про те, що чим менш результативним вийшло засідання, тим більше оптимізму випромінюють його учасники.

Зі свого боку, я бачу позитив і в тому, що ЄС і всі країни, що не є членами Євросоюзу, підтвердили: приєднання ЄС до Конвенції з прав людини – пріоритет номер один в загальноєвропейському правовому просторі сьогодні. Інший позитивний сигнал – всі учасники дискусії готові до компромісів, до того, щоб не вести переговори мовою ультиматумів, мовляв, ось наші граничні позиції, і далі ми не можемо відступати.

Зазначу також, що в групі країн, які не є членами ЄС, ми маємо потужну юридичну базу, обмінюємося інформацією, і намагаємося дати такий варіант рішення, який міг би бути доопрацьований і схвалений, а не такий, щоб одразу відхилити.
Тепер, до початку квітня, коли відбудеться наступний раунд переговорів, ЄС опрацює передану нами позицію країн, що не є членами ЄС, і, сподіваюсь вийде зі своїми пропозиціями.

З ваших слів виходить, що ситуація не настільки вже й погана. Чому ж тоді Генеральний секретар Ради Європи Торбйорн Ягленд, виступаючи цього тижня в ПАРЄ, заявив, що переговори зайшли в тупик?

В мене є своє пояснення такої занепокоєності Генерального секретаря: рішення ЄС про приєднання до Конвенції прав людини та прихід до офісу нового Генерального секретаря Ради Європи співпали в часі – і те, і те, відбулося в 2009 році. Саме тому, одним з пріоритетів свого 5-річного терміну перебування на посаді Генсек вважає приєднання ЄС до Конвенції. Звичайно, йому хотілося б, щоб це відбулося ще за його каденції. Він докладає максимальних зусиль для цього: в нашому розпорядженні є експерти Ради Європи, ми весь час відчуваємо допомогу в усіх питаннях. Тому я розумію, що він хотів би побачити приєднання ЄС до Конвенції вже найближчим часом, як і всі ми, однак ми, тим не менше, не повинні порушувати базові принципи, як самої Конвенції, так і процедури приєднання до неї.

Уявімо ситуацію, що на наступному 5-му раунді у квітні вам не вдасться дійти остаточної згоди. Що далі, адже мандат, наданий Комітетом міністрів, на цьому, як я розумію, завершується?

Далі буде доповідь нашої групи Комітету міністрів Ради Європи, в якій будуть викладені проблеми і можливі варіанти їх вирішення. І вже Комітет міністрів схвалить рішення щодо подальших дій. Можливо, мандат буде продовжено, можливо, будуть додаткові інструкції щодо подальшого формату.

Особисто у мене після завершення нинішнього раунду, після того, як нам вдалося погодити низку питань, які ми не могли погодити протягом попереднього року, з’явився невеликий, але оптимізм, що в квітні ми вийдемо на більше порозуміння.

Ви говорили про те, що без змін до Конвенції не обійтися. В такому випадку, очевидно, змінену Конвенцію доведеться ратифікувати всім країнам-членам Ради Європи. Чи не може в зв’язку з цим виникнути ситуація, за якої одна з країн-членів не ратифікує оновлену Конвенцію, і вийде з правового поля, визначеного в ній?

Ми обговорювали це питання. Саме тому країни, які не є членами ЄС, наполягають на тому, що зміни до Конвенції мають бути мінімальними, щоб не виникло проблем під час розгляду їх в парламентах країн-членів Ради Європи. Та й чому, власне, ми маємо міняти фундаментальний документ, який діяв 60 з гаком років і влаштовував всіх? Всі розуміють, що в національних парламентах легкого шляху не буде, якщо ми позмінюємо все. Надає отимізму  і той факт, що Євросоюз з розумінням ставиться до такої позиції.

Записав Сергій Воропаєв.

Фото Юрія Пінського.

УНІАН в Google News